Le Sénat se prononce pour la constitutionnalisation de la procédure d’urgence et la déchéance de nationalité en s’opposant aux dispositifs des binationaux entrainant l’apatridie

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Au cours de ses séances publiques des 16 et 17 mars 2016, le Sénat a examiné le projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation, sur le rapport de M. Philippe BAS (Les Républicains – Manche), Président et rapporteur de la commission des lois.

Ce projet de loi constitutionnelle vise à inscrire dans la Constitution :
· les conditions d’application de l’état d’urgence (article 1er insérant un article 36-1 dans la Constitution) ;
· la possibilité pour le législateur de fixer les conditions dans lesquelles une personne peut être déchue de la nationalité française (article 2 modifiant l’article 34 de la Constitution).

En séance publique, le Sénat a :
· adopté et précisé les dispositions relatives à la constitutionnalisation de l’état d’urgence en :
o définissant plus précisément les conditions permettant de décréter l’état d’urgence (amendement 6 et sous-amendement 25 rect bis) ;
o renvoyant à une loi organique le soin de définir les modalités d’application du nouvel article, afin d’assurer un contrôle automatique du Conseil constitutionnel (amendement 12) ;
o assujettissant les mesures de police administrative prises par les autorités civiles dans le cadre de l’état d’urgence à un triple test de proportionnalité : elles devront être strictement adaptées, nécessaires et proportionnées (amendement 7 rect) ;
o rappelant que l’état d’urgence ne saurait porter atteinte à la compétence que l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, tient de l’article 66 de la Constitution (amendement 8 rect) ;
o réduisant de quatre à trois mois le délai maximal de prorogation de l’état d’urgence par le législateur (amendement 11) ;
o excluant les propositions de loi relatives aux états de crise des délais d’examen prévus à l’article 42 de la Constitution, afin de permettre de faire adopter dans des délais rapides une proposition de loi qui mettrait fin à l’état d’urgence (amendement 13) ;

· adopté et modifié les dispositions relatives à la déchéance de nationalité en adoptant un amendement de son rapporteur qui :
o limite cette procédure aux Français titulaires d’une autre nationalité, afin d’éviter les cas d’apatridie ;
o supprime les délits des motifs susceptibles de justifier le prononcé de la déchéance de nationalité, pour le réserver aux seuls crimes ;
o définit la procédure de prononcé de la déchéance de nationalité (décret pris sur avis conforme du Conseil d’État).

L’ensemble du projet de loi sera soumis à un vote solennel en salle des Conférences mardi 22 mars 2016, à partir de 16h, à l’issue des explications de vote des groupes, prévues à 15h15.

Retrouvez ci-dessous le compte rendu analytique officiel du 16 mars 2016
Protection de la nation
M. le président. – L’ordre du jour appelle le projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de protection de la nation.
Discussion générale
M. Manuel Valls, Premier ministre . – (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain) Il y a quatre mois, notre pays était frappé dans sa chair par le terrorisme islamiste, moins d’un an après la tuerie de Charlie Hebdo, l’assassinat d’une policière à Montrouge et l’attentat contre l’Hyper Cacher.
La Côte d’Ivoire était aussi touchée il y a quelques jours, comme l’ont été la Tunisie, le Mali, le Burkina Faso : ce que les terroristes ont visé, c’est le symbole de la démocratie et de la réconciliation en Afrique. La France est aux côtés de ses amis ivoiriens. C’est toute l’Europe qui est sous la menace, en témoigne la traque en cours à Bruxelles. La cible des terroristes est chaque fois la même : les valeurs de la démocratie, la liberté, l’idéal de tolérance, de respect, de cohésion nationale, la laïcité. Bref, ce que nous sommes, et en particulier notre jeunesse.
Lorsque le président de la République s’est adressé au Congrès à Versailles, le 16 novembre dernier, l’unité des représentants de la nation a prévalu. Elle a perduré lors de la prorogation de l’état d’urgence le 20 novembre, adoptée ici à l’unanimité. Le 9 février, la prorogation jusqu’au 26 mai a été votée à une large majorité.
Les députés ont démontré une nouvelle fois cette unité en adoptant à plus des trois cinquièmes le projet de loi constitutionnelle qui vous est soumis aujourd’hui. Droite et gauche, malgré les débats en leur sein, ont su dépasser les clivages. Je vous engage à prendre le même chemin.
L’exigence est aujourd’hui exactement la même qu’il y a quatre mois. N’ayons pas la mémoire courte, ne cédons pas à la dictature du court terme, qui veut qu’un événement chasse l’autre. N’oublions pas l’esprit de novembre. Restons, sans faille, dans l’unité.
Car la menace est plus forte que jamais. Daech, Al-Qaïda, Aqmi restent à l’offensive, asservissent et spolient des populations, pillent des richesses, déstabilisent des États – voyez l’attaque menée en Tunisie, ou la fusillade de Grand-Bassam dimanche dernier.
L’ennemi, ce sont aussi les individus embrigadés, ces cellules plus ou moins autonomes, des Français ou des résidents en France prêts à prendre les armes pour se retourner contre leur propre pays. Le ministère de l’intérieur a recensé plus de 2 000 Français impliqués dans les filières djihadistes, 1 000 Français partis vers les zones de combat en Syrie – plus de 600 y sont toujours, et 167 y ont trouvé la mort.
Les services de police et la justice agissent sans relâche : depuis le début de l’année 174 individus ont été interpellés pour participation à la mouvance islamiste ; 28 ont été placés en détention provisoire.
Nous renforçons nos moyens de défense sur le territoire, avec Sentinelle, et ceux de nos forces à l’extérieur. Nous augmentons les moyens de la prévention, menons la lutte contre la radicalisation, adaptons notre droit – je salue l’adoption à l’Assemblée nationale du projet de loi défendu par le garde des sceaux et je souhaite qu’il soit aussi adopté par votre Haute Assemblée, tout en saluant la contribution de MM. Philippe Bas et Michel Mercier dans leur proposition de loi.
Adapter notre droit, c’est aussi modifier notre Constitution. L’article premier du présent texte inscrit l’état d’urgence, régime de crise le plus utilisé sous la Ve République, dans notre loi fondamentale.
Ce n’est pas seulement une question de cohérence : le texte qui garantit nos droits et fonde notre démocratie peut-il rester muet sur l’état d’urgence ? Non, et le comité Balladur avait déjà souhaité une modification sur ce point. L’état d’urgence n’est pas contraire à l’état de droit, c’en est une modalité d’application. Le constitutionnaliser, c’est conforter notre démocratie.
Votre commission des lois a adopté plusieurs amendements, dont nous débattrons. Elle modifie le texte, d’abord, sur les prérogatives de l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle ; sur la possibilité du Parlement de débattre à tout moment ; sur la durée, trois mois et non plus quatre ; sur l’inscription des modalités d’application de l’état d’urgence dans une loi organique et non plus une loi ordinaire.
Nous modernisons ainsi la loi du 3 avril 1955, cela est nécessaire pour nous adapter aux menaces et au monde actuels. Le régime juridique des perquisitions administratives sera ainsi précisé, conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 19 février 2016, sur la copie des données informatiques.
Mardi dernier, j’ai également présenté devant votre commission des lois la position du Gouvernement sur l’article 2, qui souhaite que nous soyons rassemblés autour de nos valeurs. Le président de la République a proposé d’élargir les possibilités de déchéance de nationalité. Qu’est-ce que la nationalité, au demeurant ? Qu’est-ce qu’être Français ? Le débat entre droit du sol et droit du sang n’épuise pas la question. Au-delà de la langue, du territoire, c’est une histoire, un destin commun, un même amour de la patrie, un serment sans cesse renouvelé au pacte républicain et à ses valeurs. La nation n’est pas un concept à géométrie variable. Être Français est un bloc, que l’on soit, ou non, né Français.
Je veux aborder ce sujet très directement. Le Gouvernement a d’abord voulu exclure le risque de créer des apatrides et a donc limité le texte aux binationaux. Des voix se sont élevées pour contester le traitement différencié des terroristes selon qu’ils sont ou non nés Français. Nous avons dès lors choisi de limiter ce risque d’apatridie par les conditions posées à l’article 2, comme l’exigence d’une condamnation pénale préalable. Le texte initial du Gouvernement incluait les crimes et délits, l’Assemblée nationale a modifié cela. Nous avons aussi prévu la possibilité pour le juge de déchoir l’individu des droits attachés à la nationalité, afin de ménager une proportionnalité de la réponse selon la dangerosité du condamné.
L’avant-projet de loi d’application opère deux choix très importants pour limiter le risque d’apatridie. Il définit l’atteinte à la vie de la nation : il s’agit des crimes et délits constitutifs d’actes terroristes ou d’atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation, autrement dit les délits visés sont les plus graves, ceux qui donnent lieu à une peine de dix ans d’emprisonnement ; six déchéances ont été prononcées depuis 2014, pour délit d’association de malfaiteurs liée à une entreprise terroriste – sans que cela soulève la contestation. Le texte fait aussi de la déchéance de nationalité une peine complémentaire prononcée par le juge judiciaire.
Les présidents Bas et Mercier, eux, entendent figer le droit actuel dans la Constitution. Je respecte le bicamérisme, le Sénat et son indépendance (« Heureusement » et murmures à droite) mais je veux vous poser la question : quelles sont les intentions de la majorité sénatoriale ? Quel message voulez-vous envoyer aux Français ? Lourde responsabilité que la vôtre… Il ne sert à rien d’abriter une posture derrière les propos que le président de la République a tenus devant le Congrès. (Exclamations et marques d’ironie sur les bancs du groupe Les Républicains)
Mme Catherine Troendlé. – Ce n’est pas une posture !
M. Manuel Valls, Premier ministre. – Nous avons construit un consensus à l’Assemblée nationale, avec la majorité et une large partie de l’opposition : ce n’est pas un compromis interne au sein des groupes de gauche de l’Assemblée nationale, comme je l’ai entendu dire ce matin à la radio, monsieur le président du Sénat… (M. le président sourit)
Ce texte n’est plus celui du Gouvernement, mais le fruit d’un consensus responsable, le résultat d’un pas que chaque camp a su faire vers l’autre. Ce fut parfois douloureux, dans chaque groupe, y compris dans ma famille politique. Mais plus des trois cinquièmes des députés ont finalement voté le projet de loi.
Je regrette que cette position constructive ne puisse être confortée au Sénat. L’Assemblée nationale a recherché un accord, vous ne l’avez pas fait à ce stade et je m’en étonne. Votre proposition, vous le savez parfaitement, ne sera jamais adoptée par une majorité qualifiée à l’Assemblée nationale. (On fait mine de s’en désoler à droite)
La commission des lois a pris le contrepied du consensus, sans respect pour la parole du président de la République. (Rires à droite) Monsieur Karoutchi, je vous vois réagir : oui, je porte la parole du président de la République, comme vous portiez celle de son prédécesseur ! Je veux vous convaincre de participer à la construction du consensus. (« Dommage ! » sur les bancs du groupe Les Républicains)
Nous sommes parvenus à une solution efficace. Cette peine de déchéance de nationalité sera donc prononcée par le juge judiciaire ; l’individualisation de la peine sera respectée puisqu’il n’y aura pas d’automaticité ; prononcée en même temps que la peine principale, la déchéance s’appuiera sur les mêmes éléments de fait et de droit. Elle aura un caractère définitif.
Cette solution respecte l’État de droit, plaçant l’autorité judiciaire au centre du dispositif. Elle respecte aussi la tradition républicaine et les droits fondamentaux de la personne humaine – la France a ratifié la Convention de New York de 1954 et l’apatridie ne signifie pas une éternelle errance.
Ne nous trompons pas de combat. Gardez-vous des oppositions factices et inutiles. Je sais que la protection de l’État de droit vous mobilise, comme il est de tradition au Sénat. Mais comment justifier la préférence pour une déchéance de nationalité prononcée par une autorité administrative, plutôt que pour sa transformation en peine clairement définie et prononcée par un juge judiciaire, et uniquement dans le cas de crimes, ou de délits très graves ?
Cette révision constitutionnelle est une des réponses apportées aux attaques dont notre pays a fait l’objet. Je comprends qu’il y ait débat mais dans un moment comme celui-ci, ne perdons pas l’essentiel de vue : l’unité. Les Français ne veulent plus des postures ni des divisions !
Le Gouvernement est toujours disponible pour trouver un consensus loyal et franc. Après l’Assemblée nationale, à vous de rappeler ce qui fait notre force ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain et sur quelques bancs RDSE ; M. Philippe Bonnecarrère applaudit également)
M. Philippe Bas, rapporteur de la commission des lois . – (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
Je ne peux oublier en cet instant l’ambition qui est celle du président de la République pour ce texte : manifester dans notre loi fondamentale le pacte qui unit les Français dans la lutte contre le terrorisme, après les attaques de janvier et novembre 2015 ; marquer la détermination de la représentation nationale, celle du peuple français, à vaincre ce mal absolu.
Et proclamant l’état d’urgence, le Gouvernement a pris la bonne décision. Le Sénat, lui, a pris ses responsabilités en renforçant les pouvoirs du ministre de l’intérieur et des préfets, et en prorogeant, à deux reprises, l’état d’urgence. Nous avons également soutenu la loi du 21 décembre 2012 de lutte contre le terrorisme, la loi du 13 novembre 2014, et celle du 24 juillet 2015 sur le renseignement dont j’ai été rapporteur.
Le 20 novembre 2015 puis le 19 février dernier, le Sénat n’a pas marchandé son appui à la politique du Gouvernement, en prorogeant l’état d’urgence ; c’est dire que nous n’avons pas de leçons à recevoir en matière d’unité ! (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur plusieurs bancs au centre) Le Sénat est soucieux d’efficacité… dans le respect de l’État de droit et en renforçant les garanties apportées aux libertés individuelles. C’est même la marque de fabrique de la Haute Assemblée ! (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
Le président de la République a annoncé la révision constitutionnelle dont nous débattons, à Versailles, devant le Congrès ; jugeant l’article 16 de la Constitution inadapté, il a considéré que cette guerre d’un type nouveau imposait que l’on se dotât d’un outil approprié, sans compromettre l’exercice des libertés publiques.
Ultérieurement, il a proposé d’élargir la déchéance de nationalité aux Français convaincus d’actes terroristes et qui possèdent une autre nationalité – et il a souhaité l’adjonction de cette réforme à la révision constitutionnelle.
Cette inscription de la déchéance de nationalité et de l’état d’urgence dans la Constitution répond-elle à une nécessité impérieuse ? Je vous avais proposé, monsieur le Premier ministre, de saisir le Conseil constitutionnel de la première loi de prorogation de l’état d’urgence, pour trancher la question, mais vous avez refusé. (Mme Catherine Troendlé et M. Charles Revet le regrettent)
Depuis, toutefois, le Conseil constitutionnel, à l’occasion de questions prioritaires de constitutionnalité, a confirmé à trois reprises la conformité à la Constitution des mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence.
Cependant, si nous avons été d’accord pour cette constitutionnalisation, c’est parce que nous sommes sensibles à l’importance qu’il y aura d’inscrire les moyens de lutte contre le terrorisme dans notre loi fondamentale.
Si nous allons plus loin, si nous consolidons le régime de l’état d’urgence en révisant la Constitution, bien que ce ne soit pas nécessaire, rendons à tout le moins cette révision utile en renforçant les garanties apportées aux libertés individuelles ! (Applaudissements sur la plupart des bancs du groupe Les Républicains)
La question de la déchéance de nationalité est tout autre. Actuellement, seuls les Français naturalisés y sont exposés ; il s’agit d’unifier le régime de cette sanction. Le président de la République, souhaitant ne pas créer d’apatrides, a voulu restreindre cette extension aux binationaux, ce que les députés n’ont pas repris : c’est leur choix.
L’inscription de cette mesure dans la Constitution, je le répète, ne s’imposait pas (Mme Sophie Primas et M. Gérard Longuet applaudissent), mais j’ai été sensible à l’analyse du Conseil d’État sur ce point : il y voit une garantie, à titre de précaution. Mais nous n’avons pas souhaité autoriser la création d’apatrides, ce serait inefficace dans la lutte contre le terrorisme, d’autant que l’expulsion d’apatrides nous est interdite par nos engagements internationaux.
Le débat a été rendu plus opaque par les déclarations du Gouvernement proposant de renvoyer ces dispositions dans le texte d’application… Soyons cohérents : pourquoi réviser notre loi fondamentale si c’est pour faire dépendre nos principes de la loi ordinaire ? (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe Les Républicains)
M. Didier Guillaume. – Défiance envers le Parlement !
M. Philippe Bas, rapporteur. – Au lieu de circonscrire strictement les possibilités des législateurs ultérieurs d’étendre la déchéance de nationalité, ce texte les accroît au contraire. Je refuse que cette révision constitutionnelle ouvre la voie à des excès. (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe Les Républicains ; Mme Anne-Catherine Loisier applaudit également) La commission des lois a adopté des amendements conformes à la tradition dont notre Haute Assemblée se prévaut en matière de libertés.
Le Parlement doit avoir la possibilité de mettre fin à tout moment à l’état d’urgence – pouvoir se réunir de plein droit ne suffit pas. Et les mesures prises sous l’empire de ce régime doivent être adaptées et proportionnées. En outre, référence devrait être faite explicitement à l’article 66 de la Constitution. Car ces mesures, régime d’exception ou non, doivent être prises dans le respect de l’article 66.
Sur la déchéance de nationalité, conservons l’actuel décret pris après avis conforme du Conseil d’État. Qui vous reprochera de prononcer des déchéances selon cette procédure ? Pourquoi changer ? L’acquisition de la nationalité française est une décision de souveraineté ; son retrait ou sa déchéance aussi. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur plusieurs bancs au centre)
Notre proposition de loi requalifie les délits les plus graves en crimes ; nous refusons en revanche que la déchéance de nationalité puisse être prononcée pour des infractions ne présentant pas une particulière gravité.
Le Sénat se prononcera en toute indépendance – merci, monsieur le Premier ministre, de l’avoir rappelé, mais nous n’avons pas besoin de votre autorisation pour cela ! (M. Daniel Raoul s’indigne)
M. Didier Guillaume. – Ce propos n’est pas très élégant…
M. Philippe Bas, rapporteur. – Ce n’est pas en renonçant à nos convictions que nous ferons aboutir cette révision constitutionnelle. Je sais que le compromis intervenu à l’Assemblée nationale est le résultat du dialogue entre le Gouvernement et le groupe majoritaire. (M. Didier Guillaume se récrie) Mais nombre de ses membres n’ont voté le texte que parce qu’ils comptent sur notre réécriture du texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
Monsieur le Premier ministre, il n’y a pas eu de consensus à l’Assemblée nationale, il y a eu un compromis, ce n’est pas la même chose. (Applaudissements sur de nombreux bancs à droite)
M. Didier Guillaume. – Autrement dit MM. Sarkozy, Juppé, Fillon ne comptent pas ?
M. Philippe Bas, rapporteur. – Quand bien même un compromis aurait été trouvé, il restera à obtenir une majorité des trois cinquièmes. Une révision constitutionnelle exige l’adhésion de quatre institutions, président de la République, Gouvernement, Assemblée nationale et Sénat. Les deux assemblées sont à égalité de droits et doivent se mettre d’accord. Ce n’est pas chaque « camp » qui doit faire un pas dans la direction de l’autre, mais chaque assemblée.
Nous prendrons nos responsabilités, comme nous l’avons toujours fait, pour l’efficacité de la lutte contre le terrorisme et pour préserver l’État de droit. (Sur la plupart des bancs du groupe Les Républicains, Mmes et MM. les sénatrices et sénateurs se lèvent et applaudissent longuement)