Projet de loi constitutionnelle de compensation des charges applicables aux collectivités territoriales

Intervention du sénateur Jean-Pierre VIAL
Séance publique du mardi 12 janvier 2016

Projet de loi constitutionnelle de compensation des charges applicables aux collectivités territoriales

Monsieur le Président,
Monsieur le Ministre,
Mes chers collègues,

L’inflation normative à laquelle doivent faire face nos collectivités territoriales est une réalité quotidienne. La complexité souvent inutile de ces normes, leur coût budgétaire font de cette question un enjeu majeur et déjà ancien de l’excellent rapport de mes collègues Boulard et Lambert consacré à la lutte contre l’inflation normative qui recense les exemples les plus aberrants et illustratifs.

Depuis plusieurs années déjà, nombreux sont les rapports qui ont condamné cette croissance normative, ses conséquences sur le dynamisme de nos territoires, l’action publique locale et les budgets locaux. Le contexte actuel, d’une raréfaction de nos ressources financières, fait qu’aggraver cette situation.

Depuis plusieurs années, le Parlement, et en particulier le Sénat, s’est engagé dans une démarche de simplification des normes, aussi bien en faveur des collectivités territoriales que des entreprises ou des administrés. Je citerai, pour mémoire, la création de la commission consultative d’évaluation des normes à l’initiative de notre ancien collègue M. Alain Lambert, transformée il y a deux ans en conseil national d’évaluation des normes, sur la proposition de Mme Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur, qui bénéficie aujourd’hui de pouvoirs étendus pour lutter contre le flux de normes mais aussi – et c’est à mes yeux le plus important – le stock de normes. Plusieurs initiatives parlementaires ont également eu pour vocation de simplifier la vie quotidienne de nos collectivités : tel le travail de qualité de notre collègue Éric Doligé avec, en 2011, une proposition de loi de simplification du fonctionnement des collectivités territoriales. Plusieurs dispositions ont d’ailleurs été intégrées dans la récente loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, ce qui témoigne du caractère transpartisan de cette lutte.

Malgré les démarches mises en place dont les effets commencent à se faire sentir, il convient d’aller encore plus vite et plus loin. C’est l’objet de la proposition de loi constitutionnelle déposée par notre collègue M. Rémy Pointereau, au nom de notre délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.
– Oui ! Le poids des normes est devenu une contrainte trop lourde pour nos collectivités et leur dynamisme.
Toutefois la commission des lois a soulevé plusieurs difficultés ou interrogations.

La rédaction initiale de l’article 1er tendait à subordonner l’action du législateur à l’objectif de stabilisation et d’allègement des charges applicables aux collectivités territoriales. Or, le législateur ne représente pas la seule source de l’inflation normative, il n’est qu’un acteur parmi d’autres. Il n’était donc pas certain que la mise en œuvre de ces dispositions aurait conduit au tarissement du flux normatif.

Au-delà de ces difficultés d’ordre général, votre commission des lois a estimé que l’application des dispositions de l’article 1er soulevait des difficultés d’ordre juridique.
Tout d’abord, se posait la difficulté à apprécier le caractère équivalent d’une charge, a fortiori si elle ne présente aucune incidence financière. Pour y répondre plus précisément, il convenait de s’assurer de la sincérité des évaluations des charges financières d’une norme, et de disposer d’une procédure ou d’une instance capable de l’apprécier.
Par ailleurs, en prévoyant un mécanisme de gage qui autorisait la discussion d’une disposition créant une charge supplémentaire, l’article 1er créait une contradiction avec l’article 40 de la Constitution, qui interdit à toute initiative parlementaire de créer ou d’aggraver une charge publique. La compensation d’une telle création ou aggravation, par la diminution d’une charge équivalente ou l’augmentation d’une ressource, est sans incidence sur la recevabilité.
Or, en vertu de l’article 1er de la proposition de loi constitutionnelle, une initiative parlementaire introduisant une charge ou une contrainte supplémentaire pour les collectivités territoriales aurait été recevable dès lors qu’elle aurait été gagée par la suppression d’une charge ou d’une contrainte équivalente, en termes de coût.
En revanche, celles, identiques, mais applicables à d’autres personnes publiques, auraient été déclarées irrecevables au regard de l’article 40. Ainsi, deux dispositions identiques mais s’appliquant à des personnes publiques différentes n’auraient pas été soumises aux mêmes règles de recevabilité financière et n’auraient pas subi le même sort, ce qui soulève un évident problème de cohérence.

En matière de transposition de directive, l’article 2 proposait de dissocier les projets ou propositions de loi de transposition de directives de ceux qui contiendraient les dispositions d’accompagnement de la transposition. Il tendait à limiter, voire à interdire, dans le premier cas, le droit d’amendement tandis qu’il aurait été pleinement opérant dans le deuxième cas.
Or, en vertu d’une jurisprudence ancienne et constante du Conseil constitutionnel, le droit d’amendement du Parlement et du Gouvernement doit s’exercer « pleinement », sous réserve des irrecevabilités prévues par la Constitution.
Rappelons qu’une directive définit, dans un domaine déterminé, le cadre minimal commun à l’ensemble des États membres de l’Union européenne. Aucun État ne peut adopter une législation en-deçà de ce socle minimum. En revanche, il relève de la libre appréciation du législateur national d’adopter des dispositions allant au delà d’une simple transposition, tout en veillant à ce que cette « surtransposition » volontaire soit proportionnée et réponde à un objectif d’intérêt général. Il relève donc de la responsabilité du pouvoir politique d’apprécier l’opportunité d’aller au-delà d’une simple transposition et de pouvoir en justifier.

Tout en partageant les objectifs de la délégation, votre commission des lois a estimé que l’introduction dans la Constitution de nouvelles règles contraignantes pour le législateur ne devait pas conduire à une négation du débat parlementaire. Au contraire, l’objectif est de mieux apprécier la pertinence et l’utilité d’une nouvelle mesure pesant sur les collectivités territoriales. Le législateur doit s’astreindre à plus de rigueur dans l’analyse des mesures qu’il adopte et dans leur mise en œuvre par les collectivités territoriales.
Enfin, les dispositions initialement proposées auraient été contraignantes pour le seul législateur tandis qu’aucune règle n’aurait encadrée l’action des autres responsables de l’emballement normatif.

C’est pourquoi, pour ne pas en rester à des formules incantatoires, nous nous sommes efforcé de rechercher, dans le temps très court, des formulations qui concilient l’objectif de lutte contre l’inflation normative et le maintien de la liberté d’initiative du législateur.
Ainsi, l’article 1er adopté par la commission des lois propose d’insérer un nouvel article 39-1 de la Constitution qui soumettrait le législateur et le pouvoir réglementaire au respect des principes de simplification et de clarification du droit sans préjudice des conditions d’exercice des libertés publiques ou des droits constitutionnellement garantis. Le pouvoir législatif comme le pouvoir réglementaire seraient tenus de respecter ces principes dans le cadre de leur mission respective. Ce même article prévoit, dans les conditions fixées par une loi organique, que toute mesure nouvelle ou toute aggravation d’une mesure nouvelle qui porterait sur les compétences exercées par une ou plusieurs collectivités territoriales ne pourrait être adoptée si elle n’a fait l’objet d’une évaluation préalable sérieuse. Il s’agit ainsi d’obliger le législateur, dans sa volonté de créer ou d’aggraver une charge pesant sur les collectivités territoriales, à réfléchir aux conséquences techniques et budgétaires d’une telle proposition. En effet, une compensation financière n’est pertinente que si elle repose sur une évaluation sincère et précise.
Une loi organique préciserait les éléments devant figurer dans l’évaluation, les règles encadrant la compensation, et les conditions de recevabilité des textes qui s’inscriraient dans cette disposition. Il s’agirait ainsi d’élever au niveau constitutionnel l’obligation, aujourd’hui de niveau organique, d’une évaluation préalable qui s’imposerait ainsi aux propositions de loi.
S’agissant de l’article 2, la commission a adopté la disposition selon laquelle les mesures assurant la transposition d’un acte législatif européen ne devraient pas excéder les objectifs poursuivis par cet acte. Cette rédaction permet, aux yeux de votre commission, de s’appliquer aussi bien au législateur qu’au pouvoir réglementaire mais introduit implicitement la notion de proportionnalité qui fait l’objet d’une jurisprudence ancienne et claire du Conseil constitutionnel.
À la suite de la réunion de la commission du 16 décembre dernier, M. Pointereau et moi-même avons continué à travailler afin de trouver une rédaction de l’article 1er qui prenne en compte les objectifs de la délégation avec les contraintes juridiques et légistiques qu’impose toute révision de la Constitution. Notre réflexion commune nous a conduits au dépôt de deux nouveaux amendements qui, s’ils sont adoptés, devraient fournir aux parlementaires de nouveaux outils pour lutter contre l’inflation normative.
Je vous remercie.